Эффективность деятельности рыбной отрасли, распределение и использование водных биологических ресурсов

Общие положения

Настоящая аналитическая записка подготовлена по результатам проверки Счетной палатой Российской Федерации законности выделения и эффективного использования квот на вылов водных биологических ресурсов Госкомрыболовством России в 2000 году и за истекший период 2001 года в организациях Приморского края, Камчатской, Сахалинской, Мурманской и Астраханской областей.

При подготовке аналитической записки использован широкий круг материалов, включая законодательную, нормативную базу, статистические данные, информацию налоговых органов, материалы специальной, научной и периодической печати.

Цель настоящей работы заключается в том, чтобы на основе системного анализа основных сторон деятельности хозяйствования рыбной отрасли, использования водных биологических ресурсов определить ее эффективность по обеспечению продовольственной безопасности страны, наполнения доходной части федерального бюджета и сохранения водных биологических ресурсов, а также разработать предложения по совершенствованию механизма управления рыбохозяйственным комплексом страны.

I. Состояние и тенденции развития мирового рыбного хозяйства и его роль в продовольственном обеспечении населения

Cостояние и тенденции развития мирового рыбного хозяйства в период с 1990 по 2000 годы характеризуются усилением соперничества среди развитых в рыболовном отношении стран за право использования морских рыбных ресурсов и морепродуктов. Это привело к переэксплуатации основных объектов промысла, пользующихся повышенным спросом на мировом рынке, и в частности: трески в Северо-Западной Атлантике, крабов в Северной Америке, натотениевых и ледяной рыб в водах Антарктики, тунцовых в Атлантическом и Тихом океане, минтая и крабов в Охотском море. В этих условиях стали превалировать две главенствующие тенденции, направленные на создание устойчивости в развитии мирового рыбного хозяйства:

первая - форсированное принятие новых международно-правовых документов (конвенций, кодексов, соглашений и т.д.), имеющих обязательный, либо строго рекомендательный характер для всех государств, осуществляющих использование морских живых ресурсов как в своей 200-мильной экономической зоне, так и в открытых районах Мирового океана. Основная цель этих международных документов - создание единых, обязательных для всех государств принципов и норм, применение которых на практике должно обеспечить надлежащие условия для устойчивого вклада морского рыболовства в продовольственную безопасность рыбодобывающих стран.

Достигнута договоренность "осуществлять мониторинг за современным и будущим уровнями глобального, регионального и национального производства, снабжением и спросом на рыбу и рыбопродукцию и их влиянием на продовольственную безопасность, занятость, потребление, доходы, торговлю и устойчивость производства";

вторая - ускоренное развитие аквакультуры как в пресноводных системах, так и в морской среде. Это важнейшее и весьма перспективное направление позволит действительно создать устойчивое поступление рыбной продукции, морепродуктов и целого ряда других водных живых ресурсов, включая водоросли, как на национальный, так и на мировой рынок. Подтверждения этому положению уже имеются в мировой практике. Так, Китай за счет аквакультуры обеспечивает 28,4 млн. т. из 37,5 млн. т. годового вылова (данные 1996 года). Норвегия ежегодно выращивает и поставляет на внутренний и мировой рынок до 325 тыс. т. лососевых, что равно ежегодному улову Норвегией трески в естественной морской среде. Развитие аквакультуры стремительно расширяет свои географические границы и ее продукция все больше завоевывает мировые рынки рыбной продукции.

Придавая важное значение обеспечению собственного населения рыбной продукцией, большинство развитых в рыболовном отношении государств имеет широко развитую в этой области законодательную систему и принятую на уровне правительства или законодательного органа национальную политику в области рыболовства. В этом отношении Россия отстает от общемировых процессов, что негативно отражается на результатах хозяйственной деятельности в рыболовном секторе и авторитете России среди мировой рыболовной общественности.

Среднегодовой мировой вылов рыбопродукции, включая аквакультуру и водоросли, за период с 1988 по 2000 годы составлял от 92,8 млн. т. до 129 млн. т. В последующем за счет развития аквакультуры и роста уловов рядом прибрежных развивающихся стран, а также стабилизации добычи рыбы и морепродуктов развитыми странами (за исключением Японии) суммарный вылов имеет устойчивую тенденцию роста. Так, если в 1990 году объем вылова составил 103,3 млн. т., то в 2000 году - 129,8 млн. т. Среднегодовой прирост за последующий 7-летний период составил 3 млн. т. и, по сути, был достигнут за счет аквакультуры. Собственно морские уловы находятся на отметке 86 млн. т. - 95 млн. т. Хотя здесь также наблюдается некоторый рост (среднегодовой 0,8 млн. т.), но меньше, чем с учетом аквакультуры (почти в 4 раза). Последнее вызвано тем, что в условиях рыночных отношений в ряде районов Мирового океана стали недоиспользоваться рыболовством пелагические высокочисленные объекты, такие как ставрида, скумбрия (юго-восток Тихого океана); ставрида, сардина, сардинелла и сардинопс (в прибрежных районах Западной Африки); криль и светящиеся анчоусы (в южной части Тихого океана); сайра в (северо-западной части Тихого океана) и другие.

Изъятие этих объектов, по разным оценкам, может составить от 15-20 млн. т. до 50 млн. т. ежегодно.

Распределение вылова рыбы и нерыбных объектов среди 14 ведущих стран мира показывает, что в 1988-1989 годах Советский Союз занимал первое-второе место в мире с общим уловом 11,1 млн. т. - 11,2 млн. т. В последующем мировое лидерство по этому показателю перешло к Китаю, который в 1996 году в основном за счет аквакультуры выловил 37,5 млн. т. рыбы, или почти 1/3 мировой рыбной продукции. Россия в мировой рыболовной иерархии занимала по общему вылову в 1990-1991 годах 2-3 место, с 1992 по 2000 годы она сместилась на 8 место.

Во многих странах рыба, рыбопродукты и морепродукты являются не только источником поступления белков животного происхождения на внутренний рынок, но и обеспечивают поступление в бюджеты иностранной валюты для развития рыбного хозяйства. Рыба и морепродукты занимают более значительное место в международной торговле продовольствием, чем другие продовольственные товары. Экспорт продукции из развивающихся стран в развитые, по данным ФАО, в 2000 г. превысил 13 млрд. долл. США, что намного больше, чем экспорт кофе, бананов, чая, мяса и риса. Такие страны как Исландия, Норвегия, Канада и другие ежегодно экспортируют рыбной продукции на 1-3 млрд. долл. США при удовлетворении своего внутреннего рынка продукцией собственного производства.

Рыбная отрасль во многих странах мира пользуется государственной поддержкой. Субсидии имеют разные формы, а их общий уровень составляет 20 % - 25 % от доходов мирового рыболовства. В результате, уровень потребления рыбной продукции в передовых странах составляет от 20 кг до 60 кг на душу населения, а среднемировой уровень в 1998 году составил 14,6 кг.

Учитывая состояние и развитие мирового рыболовства, его возрастающую роль в продовольственном обеспечении населения государств, можно прогнозировать тенденции, которые будут преобладать в мировом рыболовстве в начале третьего тысячелетия:

1. Нарастание процесса национально-государственного (в 200-мильных экономических зонах и на континентальном шельфе) и международного (в открытом море) управления, сохранения и оптимального использования живых ресурсов Мирового океана, а также осуществления ответственного рыболовства при жестком контроле за деятельностью судов страны-судовладельца и прозрачности рыболовства для мировой общественности.
2. Усиление конкуренции за сырьевые ресурсы, особенно за наиболее высокоценные виды рыб и ракообразных, а также за рынки сбыта рыбопродукции.
3. Развитие аквакультуры в пресных водоемах и в морской прибрежной зоне.
4. Установление единых принципов и норм по управлению, сохранению и оптимальному использованию морских живых ресурсов, а также единых стандартов на рыбопродукцию.
5. Рассмотрение правительствами многих стран рыбного хозяйства как компонента стратегического значения, обеспечивающего безопасность, поскольку рыболовство способствует заселенности отдельных прибрежных регионов, а сами рыбаки являются хорошо подготовленными кандидатами для военно-морского флота. В этой связи, в большинстве стран с протяженной береговой полосой правительства будут проводить протекционистскую политику по отношению к рыболовству, вплоть до прямых дотаций на поддержку этой отрасли и создание такого правого поля и законодательной системы, которые бы позволяли рыбному хозяйству эффективно функционировать и быть защищенным от внешних конкурентов, особенно в использовании сырьевых рыбных ресурсов.

II. Эффективность деятельности рыбной отрасли

2.1. Использование производственного потенциала

Основные фонды

Согласно отчетным данным Госкомстата России, рыбная отрасль на начало 2000 года располагала основными фондами стоимостью 30905 млн. рублей, что составляет менее одного процента от общей стоимости основных фондов промышленности страны. В составе основных фондов пищевой промышленности удельный вес рыбной отрасли составляет 17,2 процента.

При оценке в динамике основных фондов рыбной отрасли в сравнении с основными фондами промышленности страны и пищевой промышленности заметна тенденция существенного сокращения их удельного веса в названной структуре. Так, если в 1990 году удельный вес основных фондов рыбной отрасли в общем объеме основных фондов промышленности России составлял 2 %, пищевой промышленности - 34,6 %, то в 2000 году ровно в 2 раза упали удельные значения основных фондов рыбной отрасли.

В результате, степень износа основных фондов рыбной отрасли к концу 2000 года составила 50,9 процента.

Основой производственного потенциала рыбной отрасли является флот, составляющий более половины общей стоимости ее основных фондов. Согласно данным Госкомрыболовства России, по состоянию на 1 января 2000 г., по Государственному судовому реестру в отрасли насчитывалось 3891 единиц флота мощностью около 3 млн. кВт.

Структура флота на 65 % представлена добывающим, из которого 367 ед. являются крупнотоннажными, 1494 ед. среднетоннажными судами. Остальное количество флота представлено приемно-транспортными судами - 279 единиц.

Флот обеспечивает большую часть производства рыбной продукции отрасли, вместе с тем недоиспользует свои мощности по основным видам обработки от 21 % до 41 процента.

Отсутствие государственной политики в отрасли по обновлению рыбопромыслового флота приводит к ухудшению его состояния. Списание флота отрасли за период с 1990 по 2000 годы составило 1363 единицы (35 % от общего количества судов), в том числе крупнотоннажного - 275 единиц (41 %), среднетоннажного - 282 (42 %), малотоннажного - 116 (17 %) и другие суда - 690 единиц. За этот же период пополнение флота составили 1243 единицы, в том числе крупнотоннажного - 162 единицы (13 %), среднетоннажного - 794 (64 %), малотоннажного - 287 единиц (23 %).

Однако из приобретенных судов только 578 единиц (47 %) составляет новый флот. Остальные, как правило, суда старой постройки перекуплены у других бассейнов, предприятий России, а также дальнего и ближнего зарубежья. В результате, эффективность использования основных фондов уменьшилась.

В 2000 году производственные мощности флота по выпуску продукции сократились в сравнении с 1991 годом по мороженой продукции в 2,2 раза, консервам - в 6,9 раза, рыбной муки - в 3,2 раза. В то же время использование оставшихся производственных мощностей в 2000 году составило: по мороженой рыбе - 41,2 %, по консервам - 38,5 %, по муке рыбной - 28,3 процента.

Следует отметить, что одной из причин низкой эффективности использования флота является то, что он выведен из государственной сферы. Только 170 судов, или 4,3 %, являются государственными.

Трудовые ресурсы

Согласно данным Госкомрыболовства России, в отрасли на 1 января 2000 г. было занято 370 тыс. человек, что по сравнению с 1990 годом составило 68 %, сокращение численности произошло на 195 тыс. человек.

Согласно данным Госкомстата России, число работников, выбывших из рыбной отрасли, в 1,5 раза превышает численность принятых. При этом, процент выбывших работников по рыбной отрасли почти в 2 раза выше, чем в промышленности страны и пищевой промышленности.

На текучесть кадров рыбной отрасли в значительной мере сказывается степень материальной неудовлетворенности результатами труда. В 1990 году средняя заработная плата одного работника рыбной отрасли составляла в месяц 559 рублей, что в 1,8 раза было выше, чем в среднем по промышленности страны и по пищевой промышленности. А по итогам за 2000 год она лишь на 20 % превышала среднюю зарплату одного работающего, занятого в пищевой и промышленности страны в целом.

В структуре себестоимости продукции рыбной отрасли страны затраты на оплату труда и отчисления на социальные нужды сократились с 26,85 % в 1990 году до 20,3 % в 2000 году.

Сырьевая база

По прогнозам Всероссийского научно-исследовательского института рыбного хозяйства и океанографии (ВНИРО), бассейновых НИИ, основу сырьевой базы на протяжении анализируемого периода составляли водные биоресурсы во внутренних водах, включая реки, озера, водохранилища, территориальное море, 200-мильной экономической зоны, континентального шельфа Российской Федерации, 200-мильные зоны иностранных государств (по соглашениям и договорам) и открытые районы Мирового океана (большинство из них регулируются соответствующими конвенциями и соглашениями).

В зависимости от состояния запасов тех или иных объектов рыболовства вылов во всех доступных для отечественного флота районах мог составить ежегодно не менее 9 млн. т. Фактический вылов составил 7,8 млн. т. в 1990 г. (максимальный за анализируемый период) и около 4 млн. т. - в 2000 году. Как видно из этих данных, отрасль использовала за последний год сырьевые ресурсы только на 44 процента.

Снижение отечественных уловов произошло по всем укрупненным районам. Так, по внутренним водоемам - с 609,8 тыс. т. в 1990 г. до 291,6 тыс. т. в 2000 г. (почти в 2,4 раза); в 200-мильной исключительной зоне и на континентальном шельфе России - с 4,5 млн. т. до 3,5 млн. т. (на 27 %); в экономических зонах иностранных государств - с 1,6 млн. т. до 0,8 млн. т. (в 2 раза); в открытых районах Мирового океана - с 1 млн. т. до 0,1 млн. т. (в 10 раз). Одновременно с этим изменилась доля районов размещения рыболовства, основная нагрузка переместилась на отечественную экономическую зону и составила 73,7 процента.

Усиливающийся пресс промысла на сырьевые ресурсы 200-мильной исключительной экономической зоны и континентального шельфа России с учетом происходящих здесь время от времени снижений запасов массовых объектов лова (минтая, трески, мойвы, сельди, сардин, ивасей, лососевых и др.) под влиянием океанографических факторов превращает современное отечественное рыболовство в рискованный вид деятельности с возможным непрогнозируемым падением общего объема вылова.

Производство и реализация рыбной продукции

Основные объемы производства рыбной продукции, как пищевой, так и технической, обеспечиваются флотом (рыбопромысловым, обрабатывающим).

Выпуская сравнительно ограниченный ассортимент рыботоваров (не более 30 наименований из нескольких сотен укрупненного вида рыбной продукции - мороженая, разделанная и не разделанная, филе, сурими, соленая, икра, морепродукты, мука, жир и т. д.), флот тем не менее производит более 70 % общих объемов рыботоваров по отрасли.

При этом, в масштабах экспорта продукция флота занимает около 90% общих объемов.

По состоянию на 1.06. 2001 г. в отрасли 3169 хозяйствующих субъектов, в т.ч. в промышленности - 2530, остальное - торговля, связь, учебные заведения и пр.

При сокращении общего объема производства пищевой рыбной продукции, включая консервы, на 39,5 %, производство рыбы разделанной сократилось почти в 2 раза, рыбы соленой - более чем в 6 раз, сельди соленой - в 4 раза, рыбы копченой - почти в 7 раз, рыбы пряного посола и маринадов - в 19 раз, сушено-вяленой рыбопродукции - в 3 раза, производство морепродуктов - почти в 2 раза.

Выпуск консервной продукции сократился почти в 7 раз, производство консервов в масле - в 7,8 раза, в томате - в 2,5 раза, крабовых консервов - в 10 раз.

Выпуск технической продукции уменьшился в 4,5 раза, в том числе производство так необходимой для нужд сельского хозяйства рыбной муки - в 3 раза.

Вследствие обвального сокращения производства основных видов пищевой и технической продукции степень использования мощностей в 2000 году составила:

• по производству мороженой рыбы - 42,2 процента;
• по выпуску консервов - 32,4 процента;
• по производству муки - 26,7 процента.

Спад в области добычи, переработки и потребления рыбы и морепродуктов в России вызван в основном следующими негативными факторами:

1. Практически полное прекращение прямого централизованного финансирования рыбной отрасли, а также отсутствие косвенной финансовой поддержки через налоговые и таможенные льготы. Возникновение абсолютно новой и крайне сложной системы налоговых и таможенных платежей, практически непосильной для любой отрасли экономики России, и распространение ее в полном объеме на рыбохозяйственный комплекс, до этого дотировавшийся государством.

Кроме того, признание рыбного хозяйства полноценным участником АПК зачастую игнорируется при решении проблем долгов, условий получения различных форм государственной поддержки, организации лизинга и т.п.

2. Прекращение коммерческого кредитования в России и, в связи с этим, отсутствие оборотных средств в любом из звеньев рыбной промышленности (добыча, переработка, реализация).
3. Удорожание в условиях свободного рынка и инфляции большинства товаров и услуг (и, в первую очередь, топлива), потребляемых рыбной промышленностью из смежных отраслей экономики России, в том числе импортных, а также значительный износ рыбодобывающего и перерабатывающего флота береговых перерабатывающих предприятий привели к снижению объемов вылова и переработки и увеличению себестоимости готовой продукции.
4. Последовавшее за 1990 годом обвальное снижение темпов производства, гиперинфляция привели к резкому снижению платежеспособного спроса населения. Вместе с возросшей себестоимостью производства это не могло не сказаться на снижении объемов реализации.
5. В советское время европейская часть России получала значительную часть переработанной рыбопродукции из Прибалтики и Украины, где были сосредоточены наиболее крупные рыбоперерабатывающие предприятия бывшего СССР. С распадом Союза эти предприятия отошли к вновь образовавшимся государствам и России приходится импортировать их продукцию.
6. В связи с отсутствием платежеспособного спроса, а также высокой потребностью в иностранной валюте для оплаты импорта судов, оборудования, материалов и топлива значительная часть выловленной рыбы экспортируется не переработанной или в виде полуфабрикатов (филе). При этом, из-за высокой стоимости доставки сухопутным транспортом до мест потребления и отсутствия гарантированного покупательного спроса, более 50 % продукции производители вынуждены экспортировать по более низким ценам.
7. Немалую роль в резком удорожании рыбы в местах потребления (в европейской части России) сыграло повышение транспортных расходов и, главное, - железнодорожных перевозок.
8. Последний, но немаловажный фактор, негативно сказавшийся на состоянии внутреннего потребления рыбной продукции в России, - это практически полная ликвидация системы централизованных поставок рыбопродукции.

Практически до 80 % объемов вылавливаемой рыбы и морепродуктов приходится на промысловые районы за пределами 12-мильной экономической зоны страны, включая открытые части Мирового океана и зоны иностранных государств. Продукция морского промысла, добытая в этих районах и реализованная за рубежом непосредственно из районов промысла, т.е. без пересечения таможенной границы России, не подпадает под понятие экспорта в редакции статьи 2 Закона Российской Федерации "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности", дающей определение понятия экспорта как вывоз товара за границу с таможенной территории Российской Федерации.

Вследствие такого положения, когда такой важнейший аспект хозяйственной деятельности как экспорт не подпадает в полной мере под действие законов, его регламентирующих, создаются условия для возможного возникновения негативных явлений.

В целом, развитию экспортной деятельности хозяйствующих субъектов рыбной отрасли объективно способствовали следующие обстоятельства:

• либерализация внешнеторговой деятельности, выразившаяся в снятии со стороны государства количественных ограничений как по объемам экспорта, так и по его участникам (отмена с 1994 года квотирования и лицензирования экспорта, а с 1995 года упразднение института спецэкспортеров);
• прекращение с 1994 года практики установления заказа на поставку в федеральный продовольственный фонд, в т.ч. спецпотребителям, рыбы и рыботоваров, как и экономического стимулирования предприятий, участвующих в поставках рыботоваров на внутренний рынок;
• ликвидация налаженной системы сбыта рыботоваров через отраслевую оптово-розничную сеть;
• отсутствие законодательных нормативных актов, регламентирующих экспортную деятельность и учитывающих отраслевые особенности ее осуществления;
• утрата абсолютным большинством хозяйствующих объектов рыбной отрасли собственных оборотных средств вследствие многочисленных финансово-банковских кризисов, недоступность их получения у отечественных банков;
• тарифные, налоговые, таможенные и временные барьеры, поставленные перед российскими судовладельцами при заходе в отечественные порты, объективно ориентируют их на поставку рыбной продукции за рубеж и обслуживание в иностранных портах.

2.2. Роль и значение рыбной отрасли в обеспечении продовольственной безопасности России

Рыбное хозяйство России всегда играло важную роль в обеспечении населения страны рыбными продуктами, которые относятся к основным продуктам, содержащим белки животного происхождения. В них представлены все необходимые аминокислоты в оптимально сбалансированных количествах, которые отличаются быстрой перевариваемостью и высокой усваиваемостью. По данным института питания РАМН, белок рыбы наряду с белком мяса содержит достаточное количество серосодержащих аминокислот (метионин и цистин), которыми беден белок молока, и высоким содержанием аминокислот, являющихся факторами роста организма (лизин и триптофан).

Высокими биологическими свойствами также характеризуется жир рыб, особенно морских видов. В отличие от мяса жиры рыб и морепродуктов содержат незаменимые для человека полинасыщенные жирные кислоты, являющиеся важнейшим фактором профилактики сердечно-сосудистых заболеваний.

Рыба и морепродукты являются хорошим источником жирорастворимых витаминов (витамин А, витамин D2). Минеральный состав мяса рыб, особенно морских, включает богатый состав макро- и микроэлементов (кальций, фтор, железо, йод, медь, цинк).

Значение рыбного хозяйства для России выражается и в том, что это крупнейший поставщик кормовой рыбной муки, кормового фарша и кормовой рыбы - незаменимых белковых компонентов кормовых рационов при интенсивном выращивании в птицеводстве, животноводстве, пушном звероводстве, аквакультуре, включая прудовое товарное выращивание рыбы.

Морское рыболовство и производство из морских рыб продуктов питания и другой технической продукции (рыбьего жира, муки, фарша) относится к эффективной производственной деятельности по использованию основных фондов рыбопромыслового флота. Вновь построенный современный траулер стоимостью 15-25 млн. долл. США, срок окупаемости которого составляет от 5 до 8 лет, начинает давать продукцию уже на 5-10 день его эксплуатации. При этом, срок эксплуатации такого судна при надлежащем техническом обеспечении может достигать 18-20 лет. Материалы бывшего Минрыбхоза СССР за 1988-1990 гг. показывают, что судно типа РТМС вылавливает в среднем за год 9270 т. рыбы, пищевая ценность которой адекватна мясной продукции при убое 32 тысяч голов крупного рогатого скота; траулер БМРТ - 7300 т. (соответственно 25 тыс. голов скота); судно типа СРТ - 4000 т. (15 тыс. голов скота).

Сопоставление производительности труда в животноводстве и морском рыболовстве (в СССР) показывает, что один занятый в соответствующей отрасли производит за год в среднем 5,5 т. говядины, или 9,3 т. свинины, или 5,3 т. баранины - и 50 т. рыбы и морепродуктов. По белковому эквиваленту сравнение оказывается в пользу рыбного хозяйства минимум в 4,5 раза. В 1998 году объем вылова России составил 4,5 млн. т., что по содержанию белка соответствует примерно 3 млн. т. мяса крупного рогатого скота (в живом весе). Такое количество мяса можно получить от стада крупного рогатого скота примерно в 9 млн. голов (на начало 1998 года по всем категориям хозяйств в России насчитывалось около 20 млн. голов крупного рогатого скота). Себестоимость одной тонны производимой рыбопродукции в пересчете на единицу белка меньше себестоимости мяса крупнорогатого скота в 2,6 раза, свиней в 2,4 раза, птицы в 1,5 раза. Учитывая тенденцию дальнейшего сокращения поголовья скота в стране и невозможность быстрого, в силу биологических свойств, его наращивания, значение рыбного хозяйства в продовольственной безопасности России возрастает как на ближайшее время, так и в долгосрочной перспективе. Водные биоресурсы являются самовоспроизводящимися ресурсами и при научно обоснованном ведении их промысла могут давать продукцию вечно.

В 80-х годах рыбное хозяйство России обеспечивало поддержание внутреннего рынка рыбными продуктами со среднедушевым потреблением 20,3 кг/год при рекомендации института питания РАМН - 18,2-18,5 кг/год.

Анализ уловов и производства пищевой рыбной продукции Россией за период с 1990 по 2000 годы показывает, что даже при падении этих показателей в 2000 году по сравнению с 1990 годом в 2 раза с учетом численности населения (150 млн. человек) и при условии поставок всей рыбопродукции по упомянутым выше направлениям, можно было бы покрыть все потребности потребителей и обеспечить душевое потребление на уровне не ниже 16,6-18 кг/год, что близко к ранее установленной рациональной норме потребления. Однако фактические данные за 1990-2000 гг. показывают неукоснительное снижение душевого потребления населением России рыбы и рыбопродукции. Так, если в 1990 году этот показатель составлял 20,3 кг, то в 2000 году - 10 кг (снижение более чем в 2 раза).

Существенное влияние на потребление рыбы и рыбопродукции внутри страны оказывают неконтролируемый рост цен на нее (цены ряда массовых рыб по цене приблизились к стоимости мяса птицы, а многие из них уже превзошли эти цены; так, цены на рыбу разных видов возросли за 1998-2000 годы в 1,5-5 раз) и низкая платежеспособность населения. Влияет также и психологический фактор. Традиционно цены на рыбу и рыбопродукты в России были в несколько раз ниже стоимости мяса скота и птицы.

Причины этих явлений известны: либерализация внешнеэкономической деятельности, ошибочная приватизация в рыбной отрасли, отказ государства от протекционистской политики в отношении рыбного хозяйства, потеря управляемости всей вертикали в рыбохозяйственном комплексе и особенно на федеральном уровне, отсутствие соответствующих экономических механизмов для заинтересованности производителей в поставке рыбы и рыбопродукции на внутренний рынок страны; отсутствие, в целом, государственной рыбохозяйственной политики как важного элемента продовольственной безопасности Российской Федерации.

Анализ показывает, что для предотвращения дальнейшего падения уровня продовольственной безопасности России, с учетом снижения объемов животноводства, необходимо ежегодно добывать не менее 5-5,5 млн. т. рыбы, доведя производство продукции (включая консервы) до 2,9-3 млн. т. Для получения валютных средств и удержания завоеванных зарубежных рынков направлять на экспорт только высококачественную, обработанную продукцию (филе трески, минтая, икра минтая, крабы, консервы лососевых, обработанный лосось и другие морепродукты) с высокой стоимостью в объеме порядка 500-600 тыс. т. Что касается импорта, то здесь можно было бы пойти по пути установления импортных квот (применяется широко в рыночной экономике) на готовую продукцию при одновременном широком доступе сырья рыбы для обработки на отечественных береговых предприятиях. Такой подход будет отвечать ускоренному развитию собственного производства и насыщению внутреннего рынка отечественными рыбопродуктами.

III. Законность выделения и использования водных биологических ресурсов

3.5. Эффективность использования квот на вылов водных биологических ресурсов

Анализ показал, что квоты на вылов водных биологических ресурсов, выделяемые в промышленных целях, используются неэффективно. При наличии в Российской Федерации рыбопромысловых мощностей, способных добывать не менее 6 млн. тонн водных биологических ресурсов (5114 добывающих судов, из которых 2554 маломерных), в 2000 году было недоосвоено 1045 тыс. тонн водных биоресурсов, или 25 % общего объема выделенных квот, что свидетельствует как о недоиспользовании производственных мощностей на 38 %, так и об отсутствии стандартов и нормативов в области использования водных биологических ресурсов.

Только из-за более чем 2-месячной задержки с утверждением распределения квот на вылов водных биологических ресурсов по пользователям Приморского края в первом квартале 2000 года было выловлено меньше, чем в 1999 году, на 210 тыс. тонн, или на 20 процентов.

Отчетные данные Госкомрыболовства России и ФПС России о деятельности по охране и использованию водных биологических ресурсов в 2000 году и за 5 месяцев 2001 г. свидетельствуют, что проводимая работа по сохранению и регулированию использования водных биологических ресурсов не приносит должного эффекта. За 1990-2000 годы и 5 месяцев 2001 г., то есть более 10 лет, ОДУ водных биологических ресурсов сократились на 1303 тыс. тонн, или на 21,8 %, в том числе рыба всего - на 1610 тыс. тонн, или 28,6 процента. Особенно большое сокращение запасов сырьевой базы наблюдается по основным промысловым видам водных биологических ресурсов. Так, на 2001 год ОДУ по сельди стали составлять только 46,3 % к уровню 1990 года, по минтаю - 54,2 %, салаке - 20,8 %, морскому окуню - 31,1 %, бычкам - 72,6 %, вобле - 34 %, а по осетровым запасы сократились в 22 раза. Наряду с естественными природными факторами на сокращение запасов водных биоресурсов влияет рост объемов браконьерского промысла.

В 2001 году Правительством Российской Федерации осуществлена новая форма распределения водных биологических ресурсов через аукционные торги. Анализ основных результатов проведенных аукционов позволяет сделать следующие выводы.

К положительным результатам следует отнести прозрачность аукционов, в результате чего подрывается база для коррупции на всех уровнях власти при распределении валютоемких объектов лова (крабы, минтай, треска и др.); обеспечивается своевременное и полное поступление средств в федеральный бюджет (в 2001 году при запланированных объемах для аукционов 4,5 млрд. рублей поступило 5,8 млрд. рублей).

Отрицательные моменты сводятся к следующему: в аукционах не могут принимать участие мелкие и средние фирмы; аукцион проводился по ресурсам, не имеющим большого спроса (например, сельдь, камбала и др., в результате цены на них были ниже, чем в 2000 году); аукцион проводился с запаздыванием в сроках по отношению к срокам путины; на ряд объектов (крабы) спрос неадекватен цене (превышение по колючему крабу составило 75 раз), что свидетельствует не о покупке квоты, а покупке "права выхода в море", а значит вылова в объемах, многократно превышающих купленную квоту, т.е. возможно "узаконенное" браконьерство (хотя оно было и до этого); участие в аукционах иностранных компаний ведет к снижению цен для них на рыбу и морепродукты и к финансовым потерям для отечественных рыбаков.

Выводы

1. Мировое рыбное хозяйство играет важную роль в продовольственном обеспечении населения рыбными продуктами питания и как крупный поставщик технической и кормовой продукции для нужд народного хозяйства. Рыбная отрасль во многих странах мира в продовольственном и промышленном отношении занимает весомое место в силу своей природно-экономической и социальной значимости. В ряде стран, имеющих протяженное побережье, оно является приоритетной отраслью.

Вылов рыбы и морепродуктов ведущими странами мира, включая аква- и марикультуры и водорослей, на протяжении ряда последних лет увеличивается.

В мировую рыбную промышленность ежегодно инвестируется свыше 120 млрд. долл. США, а доходы от ее деятельности не превышают 70 млрд. долл. США. Дефицит покрывается за счет перераспределения средств от прибыли в обрабатывающих, сбытовых секторах рыбного хозяйства и налогоплательщиков. Япония в 1997 году выделяла из бюджета средства на нужды рыбной промышленности в объеме 2880 млн. долл. США, в 1998 году - 2650 млн. долл. США. В США на 1997-1998 финансовые годы Конгресс утвердил бюджет Национальной службы морского рыболовства в размере 346,2 млн. долл. США. Расчеты специалистов показывают, что на вылов 1 тонны рыбы и морепродуктов Япония затрачивает 390-400 долл. США государственных средств, США - 30-40 долл., выделенных из бюджета. В этих условиях идет совершенствование государственного управления рыбными ресурсами в 200-мильных зонах, где сейчас в основном осуществляется рыболовство, и одновременно проводится политика поддержки рыбной отрасли со стороны государств.

2. Анализ показал, что деятельность рыбной отрасли России не является достаточно эффективной как в части продовольственной безопасности, так и в наполнении доходной части федерального бюджета. Причины такого положения следующие:
   • большой физический износ судов (50,9 %), отсутствие средств на ремонт при ужесточении требований по безопасности мореплавания, ограничение промысловых районов;
   • низкий уровень использования мощностей флота по основным видам обработки (от 21 % до 41 %). В результате, произошло снижение объемов производства по сравнению с 1990 годом по пищевой рыбопродукции в 3,2 раза, по консервам в 2,9 раза, муки кормовой в 10,5 раза;
   • существующая система реализации рыбной продукции на внутренний рынок при наличии большого числа (до 4-х) посреднических организаций между производителем и потребителем приводит к значительному удорожанию продукции рыбной отрасли. Так, на 1.01. 2000 г. розничная цена в магазинах Москвы превышала цену производителя в среднем на свежемороженную рыбу в 2 раза, консервы - в 1,7 раза, рыбу всех видов обработки - в 1,6 раза, а доля производства в цене упала с 85,7 % до 22,2 %, или в 3,9 раза;
   • государственная политика по либерализации внешнеторговой деятельности окончательно подорвала основы формирования отечественного рынка и привела к обвальному падению цен на внешнем рынке отдельных рыботоваров, поставила в зависимость российских товаропроизводителей от диктата иностранных партнеров. Все это негативно сказалось на состоянии как товаропроизводителей, так и большинства потребителей.

Модель экономических отношений, основанная на их либерализации и исключающая участие в них государства, привела к серьезному нарушению межотраслевых связей, спаду производства и резкому снижению инвестиционной активности в области воспроизводства основных фондов;

2.  
   • переориентация российских судовладельцев на экспорт рыбных товаров и импорт услуг в иностранных портах в счет последующей поставки рыбных товаров определили экспортную направленность рыбохозяйственной деятельности. Следствием такой политики явилось разрушение отечественных береговых рыбоперерабатывающих производств и колоссальное развитие за последние 5 лет портов в г. Пусан (Республика Корея), г. Сиэтл (США), в Японии, Китае и Западной Европе. Только в Республику Корея (г. Пусан) ежегодно осуществляется более 1000 судозаходов, её посещают более 100 тыс. российских рыбаков. Общая сумма валютных средств, оставляемых рыбохозяйственными предприятиями и рыбаками, около 600 млн. долл. США, что является упущенной выгодой как рыбной отрасли, так и бюджета России в целом.
3. Рыбная отрасль России является прежде всего источником обеспечения населения продуктами питания и играет значительную роль в продовольственном комплексе страны. Однако деятельность ее в этом направлении неэффективна и в результате этого произошло существенное снижение среднедушевого потребления рыбных товаров с 20,3 кг в 1990 году до 10 кг в 2000 году, что привело к дисбалансу потребления полноценного белка животного происхождения, так как белок рыбы составляет около 16 %, а в мясо-рыбном балансе - до 40 процентов.

Одновременно следует отметить, что по сравнению с отраслями, производящими животноводческую продукцию себестоимость белка рыбной продукции по сравнению с себестоимостью белка в мясе говядины ниже в 2,6 раза, свинины - в 2,4, баранины и птицы - в 1,5 раза, а производительность труда выше в 3-4 раза.

Выращивание рыбы и морепродуктов в условиях морской среды, рек и естественных водоемов обеспечивается за счет естественных кормов и не требует для этого дополнительных материальных затрат. Наличие рыбных запасов регулируется за счет естественного воспроизводства и рационального подхода к вылову рыбы, мер по охране и регулированию рыболовства.

4. Одной из причин неэффективной деятельности является и то, что действующее законодательство Российской Федерации в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов не обеспечивает рационального и эффективного их использования. В настоящее время отсутствует единый законодательный акт, который бы регулировал правовые отношения в области рыболовства на федеральном, региональном и местном уровнях. Так, Федеральный закон "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов", разрабатываемый с 1994 года, до настоящего времени не принят.

Не разработаны положения о распределении промышленных квот на вылов (добычу) водных биоресурсов, об использовании водных биоресурсов в научно-исследовательских, контрольных и рыбоводных целях, порядок определения объемов вылова водных биоресурсов в научно-исследовательских и контрольных целях, а также порядок реализации продукции, добытой в ходе выполнения этих работ, и использования полученных средств, не созданы унифицированные формы и не определены правила заполнения и выдачи разрешений на право лова водных биоресурсов, порядок исчисления и изменения нормативов платы за пользование живыми ресурсами и некоторые другие правовые нормы.

В 2000-2001 годах выделение и использование квот на вылов водных биологических ресурсов регламентировали 11 межправительственных соглашений и более 100 нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, из них 12 федеральных законов, 2 Указа Президента Российской Федерации, более 30 постановлений, распоряжений и поручений Правительства Российской Федерации, 52 приказа Госкомрыболовства России, из которых шесть изданы совместно с МПР России и ФПС России, а также ряд отраслевых инструкций и правил.

Издание большого числа нормативных документов привело к возникновению противоречий в них и в то же время ряд важных положений, связанных с использованием квот, остались непроработанными и не имеют необходимой правовой основы.

5. Доходная часть федерального бюджета за счет водных биологических ресурсов обеспечивается не в полной мере:
   • за 2000 год и январь-февраль 2001 г. (по задолженностям за 2000 год) в доход целевого бюджетного фонда управления, изучения, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов на рублевые и валютные счета ГУФК Минфина России в виде платы за использованные квоты на вылов водных биоресурсов от Госкомрыболовства России поступило 2159941,1 тыс. рублей, 134589,46 тыс. долл. США и 504000 тыс. японских йен, что в пересчете на доллары составило 218152,6 тыс. долл. США, а в пересчете на рубли - 6073780 тыс. рублей. Недопоступление средств в доход фонда в 2000 году составило 78397,1 тыс. рублей, или 1,3 % от объема, предусмотренного федеральным бюджетом.

В целом, задолженность перед федеральным бюджетом за реализованные квоты на вылов водных биоресурсов за 1999-2000 годы составляла 14571,36 тыс. долл. США, или 423880,9 тыс. рублей (по курсу Банка России на 31.05. 2001 г.);

5.  
   • в нарушение федеральных законов "О федеральном бюджете на 1999 год", "О федеральном бюджете на 2000 год" (статьи 85 и 29) плата за пользование отдельными видами водных биоресурсов Госкомрыболовством России с российских юридических лиц не взималась. В результате, упущена возможность получения в федеральный бюджет средств в объеме 525710 тыс. рублей в 1999 году и 449915 тыс. рублей в 2000 году, или 975625 тыс. рублей;
   • квоты на вылов водных биологических ресурсов, выделенные распоряжением Правительства Российской Федерации от 22.02. 2000 г. № 277-р для формирования целевого бюджетного фонда управления, изучения, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов и выполнения межправительственных соглашений в объеме 220,6 тыс. тонн, не были использованы. Расчеты показывают, что при условии их реализации по среднесложившимся ценам Фондом могло быть получено дополнительно более 17,5 млн. долл. США;
   • в 2000 году в виде платы за предоставленные квоты на вылов водных биологических ресурсов или услуги, связанные с их использованием, организациями рыбохозяйственного комплекса получено 1843 млн. рублей, или более 30 % от объема средств, поступивших в Фонд. Средства, полученные от реализации права на пользование водными биоресурсами, являются, по существу, средствами государственными. Однако они были зачислены на расчетные счета организаций, которые используют их как дополнительные доходы на собственные цели, включая оплату труда, приобретение дорогостоящих транспортных средств и оборудования, долей в собственности народнохозяйственных объектов и ценных бумаг, благотворительные и другие нужды;
   • поступление налоговых платежей в бюджетную систему Российской Федерации по предприятиям рыбной промышленности в 2000 году составило 3,6 млрд. рублей, или 0,3 % - 0,4 % от общих налоговых поступлений, что в сравнении с 1999 годом больше на 0,5 млрд. рублей, или на 16,1 процента. В то же время, задолженность по налоговым платежам возросла за тот же период на 2 млрд. рублей, или в 2,5 раза, в том числе в федеральный бюджет - около 1 млрд. рублей. Эффективность использования водных биоресурсов рыбодобывающими предприятиями, реализующими продукцию на внешний рынок и функционирующими в форме совместной деятельности с иностранными партнерами с условием выполнения последними функций по реализации продукции, с точки зрения полноты налоговых поступлений в 3,9 раза ниже, нежели предприятиями, поставляющими продукцию на внутренний рынок.
6. В ходе контрольных мероприятий установлено 201 нарушение действующих нормативных правовых актов по использованию квот на вылов 814,2 тыс. тонн водных биоресурсов, в том числе в 2000 году - на вылов 596,4 тыс. тонн, или более 15 % от объемов, распределенных по видам пользования квот, и 217,8 тыс. тонн - на 2001 год. Всего в ходе распределения квот на вылов водных биологических ресурсов с нарушением действующих нормативных правовых документов было использовано 1468,2 млн. рублей.

В результате, к уровню 1999 года производство товарной пищевой продукции сократилось на 33,3 тыс. тонн (1,1 %). Из общего объема произведенной продукции в 2000 году было направлено на экспорт 1023 тыс. тонн, или 35 %, а в стоимостном выражении - на 1344,7 млн. долл. США, или 40 млрд. рублей, что составило 67,2 % стоимости произведенной продукции.

7. Морские ресурсные исследования с изъятием водных биологических ресурсов, ежегодно проводимые научно-исследовательскими организациями Госкомрыболовства России, в том числе с привлечением рыбохозяйственных предприятий, осуществляются с нарушениями федерального законодательства:
   • без утверждения планов-графиков исследований по всем институтам;
   • с выделением ресурсного обеспечения организациям, не имеющим лицензии на проведение исследований с изъятием водных биоресурсов;
   • с привлечением посреднических организаций и передачей им собственных функций государственного управления морскими научными исследованиями;
   • без регламентирования порядка ценообразования на продукцию, получаемую в ходе осуществления исследований, системы взаиморасчетов с рыбохозяйственными организациями, участвующими в исследованиях, и порядка использования средств научно-исследовательскими организациями.
8. В результате разделения государственных функций по охране запасов водных биоресурсов по 4 федеральным ведомствам и службам отсутствует единый государственный орган управления, ответственный за рост браконьерства, решения по мерам воздействия принимаются в режиме согласования. В этих условиях браконьерство, не ограниченное эффективным контролем и жесткой правовой ответственностью, наносит непоправимый ущерб наиболее ценным видам рыб и морепродуктов.

Анализ деятельности Госкомрыболовства России по охране и воспроизводству водных биологических ресурсов показал, что она недостаточно эффективна. Бассейновыми управлениями рыбоохраны Госкомрыболовства России за 2000 год вскрыто 210,6 тыс. нарушений, из них связанных с незаконным выловом рыбы - 178,2 тыс., или 84,6 процента. Общее число вскрытых нарушений на 10 % больше, чем в 1999 году, из них связанных с незаконным выловом рыбы - на 8,3 процента.

За 1990-2000 годы и 5 месяцев 2001 г., то есть 10-летие, общие допустимые уловы водных биологических ресурсов сократились на 1303 тыс. тонн, или на 21,8 %, в том числе рыбы (всего) - на 1610 тыс. тонн, или 28,6 процента. Особенно большое сокращение запасов сырьевой базы наблюдается по основным промысловым видам водных биологических ресурсов. Снижаются объемы штрафов и возмещения ущерба, предъявленного нарушителям. Так, в 2000 году они составили в среднем на одного инспектора 41,6 тыс. рублей, что на 7,7 тыс. рублей, или 15,6 %, меньше, чем в 1999 году, а средний размер начисленного штрафа и предъявленного ущерба уменьшился на 173 рубля, или на 20,1 процента. Большинство нарушителей не только не были лишены лицензий на ведение промысловой деятельности, но и продолжали получать бесплатные квоты на вылов водных биоресурсов.

Квоты на вылов водных биологических ресурсов, выделяемые для их воспроизводства, используются неэффективно. Производственные мощности по воспроизводству запасов водных биоресурсов используются на 20 % - 85 процентов. При этом квоты, предназначенные для нужд воспроизводства, в 2000 году были использованы больше выделенных объемов на 4,907 тыс. тонн за счет перелова лососевых видов рыб в Сахалинской области. А вылов осетровых видов рыб для воспроизводства в Астраханской области составил 90,1 % выделенных квот при загрузке мощностей на 40 процентов. Указанные факты свидетельствуют о коммерциализации рыбоводных заводов, которые вместо должного отбора маточного поголовья, полного использования имеющихся мощностей занимаются добычей и реализацией дорогостоящих, лимитированных видов рыб.

Одновременно с этим, затраты на содержание органов рыбоохраны и воспроизводства рыбных запасов Госкомрыболовства России за 1998-2000 годы возросли в 3-4 раза.

Таким образом, оценивая, в целом, эффективность деятельности рыбной отрасли можно сказать, что она неэффективна как в сфере использования производственного потенциала, так и в сфере использования водных биологических ресурсов, их охраны и воспроизводства.

Проведенный анализ дает основание прогнозировать, что реализация предложенной системы мер по повышению эффективности функционирования рыбохозяйственного комплекса страны создаст реальные условия для наращивания объемов производства, получения необходимых средств для воспроизводства основных фондов и осуществления хозяйственной деятельности. Расчеты показывают, что к 2005 году объем вылова рыбы и морепродуктов предприятиями рыбохозяйственного комплекса России достигнет 5-5,5 млн. тонн, производство пищевой рыбопродукции, включая консервы, - не менее 3 млн. тонн. Для получения валютных средств целесообразно направлять на экспорт только высококачественную обработанную продукцию (филе трески, минтая, икру минтая, крабы, консервы лососевых, обработанный лосось и другие морепродукты) с высокой стоимостью в объеме порядка 600 тыс. тонн. Это позволит довести среднедушевое потребление населением России рыбопродукции отечественного производства до 15,3 кг в год против 9 кг в 2000 году и обеспечить дополнительное поступление средств в доходную часть бюджетов всех уровней и во внебюджетные фонды в объеме около 5 млрд. рублей.

Аудитор Счетной палаты
Российской Федерации

И. Г. ДАХОВ